清朝时期，江苏巡抚陶澍在任上干了五年，因政治清明政绩出色，被提拔为两江总督。在担任巡抚时，有深厚工作经验的陶澍，便对两淮盐政方面的弊病了然于心。

只不过，从前的陶澍资历不够，还没有能力改变这些弊病。

道光十年，五十多岁的陶澍春风得意，走马上任，升为两江总督。刚刚赴任，陶澍便向朝廷奏疏，递交了当地的盐务调研报告。

两江的盐政有多混乱呢？

陶澍指出：每一斤盐的成本仅十文钱，但在销往各处之后，价格就翻了几十倍。暴利驱使下，许多不法商人为了牟利在盐中掺入沙土，以次充好。寻常家庭的百姓，挤破了脑袋买高价盐；贫苦人家的百姓，连盐都吃不起。

高昂的盐价和民间的需求使私盐逐步泛滥，政府从盐务方面赚取的利润越来越少。面对这种情况，陶澍提出了一个解决方案：“必须革去奸商，另招殷实，而殷实之商，又必须明定章程，删除浮费，使不受总商摊派之累，然后肯来。”

简单来说，就是废除自康熙年间施行的政府特许总商包办的制度，用这种方式来解决官盐的垄断，通过竞争来平衡市场。

总商垄断了盐务，以此牟取暴利，这些人究竟赚了多少钱呢？

根据陶澍的调研，江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南这些地区，总商每年的办公费用高达七十万两，但即便如此，总商仍打着入不敷出的旗号从利润中支用九十万两。

这些钱究竟用于何处？真的被用作行政开销了吗？

并非如此。

以当时的情况来看，新的盐政官员走马上任，修建官邸购置家具，这些开销加在一起还不到一万两银子，但每次总商向上呈报时，却要报出十万两。简简单单的一份公文，在外面只需十文钱的工本费，但总商却要向上报一千两银子。一千两银子一张纸，“洛阳纸贵”恐怕也没这么夸张。

这些浮费与摊补又是从哪里出的呢？

据陶澍调查，一方面是从府库中挪用的，另一方面则是由中小型盐商摊派的。所以，才会出现地方府库亏空，拖欠朝廷饷银的情况。中小盐商没有办法按照规定缴纳税金，反而加入到走私的行列中。

原本按照保守估计，两淮地区出售了一百七十万道盐引，每张盐引相当于三百六十四斤食盐，总量超过六亿斤。每年朝廷可以从中收取的盐税，大约为四百万两。除了盐税之外，地方政府的其他收入也应该有三百万两。这两项加在一起，相当于几个省的田赋。