东汉初年社会很不安定，百姓赋役负担沉重，流民、饥民、刑徒遍野。光武帝注意澄清吏治，安辑百姓稳定社会秩序。

光武帝为了维持农业生产的稳定，除了颁布惠农政策之外，还实行了农业管理和农业从事者有关措施。

建武十五年，“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者”。并且光武帝把注意力放到豪强、商人兼并土地的问题上，采取了“度田”政策。

“度田”政策，在实施过程中遭受了阻力，地方豪强和官员纷纷相互勾结、瞒上欺下，出现了“度田”统计的数字不实的情况。为此，光武帝对于度田不实的官吏，采取了严厉的罚戒措施。

如建武十五年（３９年），欧阳歙因在汝南太守任职内度田不实而下狱死；建武十六年（４年），“河南尹张伋及诸郡守十余人，坐度田不实，皆下狱死”。

光武帝为了增加农业从事者，几次颁布释放奴婢的诏令。在东汉初年重农抑商政策的形成过程中，桓谭的主张是起过积极作用的。他曾向光武帝呈递《陈时政疏》，其中指出：“夫理国之道，举本业而抑末业。”

这里的本末概念，仍是战国时期对农业和工商业提法的沿用明帝、章帝年间，基本上都“尊奉建武制度”，继续推行重农政策，多次颁布有利于农业生产的诏令，鼓励督促农民安心劳作。

明帝永平三年（６０年春正月诏曰：“夫春者，岁之始也。始得其正，则三时有成。比者水旱不节边人食寡，政失于上，人受其咎。有司其勉顺时气，劝督农桑，去其螟蜮，以及蟊贼，详刑慎罚，明察单辞，夙夜匪懈，以称朕意。”

此外，统治者实行假民公田、贷民种粮、均徭简赋、安返流民，促进了农业生产的发展。永平九年（６６年）四月，“诏郡国以公田赐贫民各有差”。永平十三年（７０年）夏四月诏：“滨渠下田，赋与贫人，无令豪右得固其利。”

永平十八年（７５年）夏四月诏：“自春以来，时雨不降，宿麦伤旱，秋种未下，政失厥中，忧惧而己。

其赐天下男子爵，人二级，及流民无名数欲占者人一级鳏寡孤独笃癃贫不能自存者粟，人三斛。

和帝、安帝时期是东汉政局的动荡时期，但统治者仍不断颁发有关农业的诏令来扶持农业生产。

东汉末年桓帝、灵帝时期，政局混乱，外戚与宦官相互倾轧、交替把持朝政，政治黑暗、吏治腐畋，社会动荡不安，豪强地主不断兼并土地，致使大批农民摩为奴婢，农民起义此起彼伏。

崔宴是东汉末年社会政治批判思潮的代表人物之一。对于东汉时期的农业状况，他提出了严厉的批评，而拟定了相应的对策。

“国以民为根，民以谷为命。”他不仅在经济论著中强调农业的重要性而且在为官任职内且还推行务农政策。

在当五原太守时，当地人民不懂得种麻织布，冬天里只能躲在草堆中取暖，崔宴到任后，用自己的积蓄制作纺织工具，还教民种麻织布 ， 于是，“民得以免寒苦”。